REVISIONE PATENTE: SUSSISTE LA GIURISDIZIONE DEL GA?
TAR Lombardia- Brescia (Sez. II), 30 novembre 2011, n. 1676
Alfredo Matranga
Revisione patente: sussiste la giurisdizione del GA considerata la necessità di concentrare presso un unico giudice tutte le questioni che riguardano l’esercizio delle medesime funzioni pubbliche
Per il TAR Lombardia – sez. di Brescia – per quanto riguarda il provvedimento che dispone la revisione della patente la giurisdizione appartiene al GA.
In particolare, per il TAR adito, in relazione alla impugnazione del provvedimento di revisione in oggetto, è possibile tracciare il seguente quadro. Alcuni TT.AA.RR. ritengono competente il giudice ordinario, in quanto una volta azzeratosi il punteggio la revisione della patente di guida è un atto dovuto a contenuto vincolato. Altri sostengono al contrario la giurisdizione amministrativa, in quanto la revisione non ha natura sanzionatoria come le singole decurtazioni del punteggio e sembrerebbe piuttosto costituire espressione di un potere finalizzato alla tutela dell’interesse pubblico. La giurisdizione amministrativa è affermata anche sulla base di una lettura complessiva delle ipotesi di revisione previste dal codice della strada: in particolare si sottolinea che la fattispecie ex art. 126-bis comma 6 collega alla perdita del punteggio una presunzione di dubbio circa l’oggettiva idoneità alla guida, il che in sostanza rappresenterebbe la mera specificazione in un caso particolare dei dubbi di cui tratta il successivo art. 128 relativamente alla persistenza dei requisiti fisici e psichici e dell’idoneità tecnica.
A favore della giurisdizione amministrativa depone inoltre l’estensione, recentemente acquisita, delle garanzie procedimentali alla revisione della patente di guida anche nel caso di azzeramento del punteggio.
Per il TAR Brescia, quest’ultimo punto è riconosciuto dalla stessa amministrazione. La circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 60396 del 15 luglio 2010 suggerisce infatti agli uffici di far precedere il provvedimento di revisione dalla comunicazione di avvio del procedimento, per dare modo agli interessati di interloquire con l’amministrazione evidenziando le circostanze ritenute favorevoli (ad esempio, la pendenza di ricorsi contro i verbali di contestazione, la presenza di sentenze favorevoli, eventuali errori nella decurtazione del punteggio). Le verifiche condotte sugli elementi così acquisiti possono portare all’annullamento in autotutela del provvedimento di revisione. Nelle maglie delle garanzie procedimentali gli uffici svolgono dunque attività amministrativa, sulla quale non può essere negato il controllo nella sede propria davanti al giudice amministrativo.
In conclusione, per il GA adito, nel complesso sembrano quindi esservi molteplici e condivisibili ragioni a sostegno della giurisdizione amministrativa.
La preferenza per questa opzione interpretativa deriva anche dalla necessità di concentrare presso un unico giudice tutte le questioni che riguardano l’esercizio delle medesime funzioni pubbliche, garantendo così anche sotto questo profilo l’interesse di livello costituzionale alla ragionevole durata del processo (art. 111 comma 2 Cost.).
TAR Lombardia sez. stracc. Brescia (Sez. II), 30 novembre 2011, n. 1676
(Pres. Calderoni – Rel. Pedron)
FATTO e DIRITTO
1. Con provvedimento n. 3629 del 10 ottobre 2011 il direttore dell’Ufficio della Motorizzazione Civile di Brescia ha disposto nei confronti del ricorrente P. O. la revisione della patente di guida cat. B mediante ripetizione dell’esame di teoria e della prova pratica di guida. Il provvedimento è stato adottato ai sensi dell’art. 126-bis comma 6 del Dlgs. 30 aprile 1992 n. 285 (codice della strada) in seguito alla perdita dei 20 punti assegnati. La Motorizzazione Civile ha avuto notizia dell’azzeramento del punteggio dall’Anagrafe nazionale degli abilitati alla guida (ANAG).
2. Contro l’invito a sottoporsi alla revisione della patente di guida il ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 21 ottobre 2011 e depositato il 24 ottobre 2011. Le censure sono focalizzate sulla violazione dell’art. 126-bis comma 3 del codice della strada, in quanto sarebbe mancata la comunicazione all’interessato da parte dell’ANAG della progressiva variazione del punteggio.
3. La Motorizzazione Civile si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. Nella relazione depositata il 12 novembre 2011 il direttore reggente della sede di Brescia ha formulato le seguenti precisazioni (attenendosi allo schema suggerito dalla circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 60396 del 15 luglio 2010):
(a) gli organi accertatori (Polizia stradale, Carabinieri, Polizia municipale) inseriscono direttamente in via telematica nella banca dati dell’ANAG le infrazioni al codice della strada contestate e definite nonché le decurtazioni di punteggio. All’ANAG non viene trasmessa alcuna documentazione cartacea;
(b) sulla base dei predetti inserimenti l’ANAG, senza svolgere ulteriori verifiche, effettua le comunicazioni sulla variazione del punteggio ai titolari delle patenti di guida;
(c) circa il contenuto delle infrazioni al codice della strada i titolari delle patenti di guida sono già informati, essendo destinatari della notifica dei verbali di contestazione redatti dagli organi accertatori;
(d) le comunicazioni effettuate dall’ANAG sono circa 2,5 milioni all’anno, e tutte sono gestite da un sistema automatizzato. Per contenere i costi a carico dell’erario le comunicazioni non sono spedite tramite raccomandate con avviso di ricevimento ma con normali lettere gestite dalla società Postel spa;
(e) dalla banca dati dell’ANAG risultano a carico del ricorrente tre infrazioni al codice della strada e altrettante decurtazioni di punteggio, comunicate rispettivamente con lettere spedite il 20 dicembre 2005, il 9 aprile 2009 e il 12 aprile 2011. Per i motivi appena esposti non esiste prova del ricevimento da parte del ricorrente;
(f) più in dettaglio la situazione del punteggio del ricorrente è così riassumibile:
f.1) alla data del 1 luglio 2005 il totale era pari a 22 punti, essendovi stato un incremento di 2 punti per l’assenza di infrazioni fino a quel momento;
f.2) una prima infrazione, verbalizzata dalla Polizia stradale di Brescia il 23 settembre 2005, definita il 4 ottobre 2005 e inserita nella banca dati il 16 dicembre 2005, ha comportato una riduzione di 4 punti, che è stata comunicata dall’ANAG con lettera spedita il 20 dicembre 2005;
f.3) una seconda infrazione, verbalizzata dai Carabinieri di Esine il 26 luglio 2007, inserita nella banca dati il giorno stesso e definita il 21 maggio 2008, ha comportato una riduzione di 20 punti (18 effettivi), che è stata comunicata dall’ANAG con lettera spedita il 12 aprile 2011;
f.4) una terza infrazione, verbalizzata dalla Polizia stradale di Verona il 19 marzo 2009, definita il 23 marzo 2009 e inserita nella banca dati il 2 aprile 2009, ha comportato una riduzione di 6 punti, che è stata comunicata dall’ANAG con lettera spedita il 9 aprile 2009.
4. Chiariti gli elementi di fatto occorre preliminarmente esaminare il profilo della giurisdizione.
4.1 Vi è consenso in giurisprudenza sull’attribuzione al giudice ordinario delle controversie relative ai singoli provvedimenti di decurtazione del punteggio adottati dagli organi accertatori (v. Cass. civ. SU 12 luglio 2010 n. 16276; CS Sez. VI 15 dicembre 2009 n. 7932). Si tratta infatti di misure qualificate come sanzioni amministrative accessorie, impugnabili davanti al giudice di pace ex art. 204-bis del codice della strada (v. specificamente il comma 8), nell’ambito del generale rimedio impugnatorio di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689.
4.2 Per quanto riguarda invece il provvedimento che, sul presupposto dell’azzeramento del punteggio, dispone la revisione della patente di guida vi sono opinioni diversificate.
4.3 Approssimando per ragioni di sintesi è possibile tracciare il seguente quadro. Alcuni ritengono competente il giudice ordinario, in quanto una volta azzeratosi il punteggio la revisione della patente di guida è un atto dovuto a contenuto vincolato (v. TAR Perugia Sez. I 22 ottobre 2010 n. 490; TAR Brescia Sez. II 7 settembre 2010 n. 3508; TAR Brescia Sez. II 31 luglio 2009 n. 1524; TAR Genova Sez. II 15 maggio 2008 n. 1015). Altri sostengono al contrario la giurisdizione amministrativa, in quanto la revisione non ha natura sanzionatoria come le singole decurtazioni del punteggio e sembrerebbe piuttosto costituire espressione di un potere finalizzato alla tutela dell’interesse pubblico (v. TAR Milano Sez. III 26 ottobre 2010 n. 7062). La giurisdizione amministrativa è affermata anche sulla base di una lettura complessiva delle ipotesi di revisione previste dal codice della strada: in particolare si sottolinea che la fattispecie ex art. 126-bis comma 6 collega alla perdita del punteggio una presunzione di dubbio circa l’oggettiva idoneità alla guida, il che in sostanza rappresenterebbe la mera specificazione in un caso particolare dei dubbi di cui tratta il successivo art. 128 relativamente alla persistenza dei requisiti fisici e psichici e dell’idoneità tecnica (v. TAR Venezia Sez. III 3 novembre 2010 n. 5899). A favore della giurisdizione amministrativa depone inoltre l’estensione, recentemente acquisita, delle garanzie procedimentali alla revisione della patente di guida anche nel caso di azzeramento del punteggio (v. TAR Brescia Sez. II 1 agosto 2011 n. 1233).
4.4 Quest’ultimo punto è riconosciuto dalla stessa amministrazione. La circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 60396 del 15 luglio 2010 suggerisce infatti agli uffici di far precedere il provvedimento di revisione dalla comunicazione di avvio del procedimento, per dare modo agli interessati di interloquire con l’amministrazione evidenziando le circostanze ritenute favorevoli (ad esempio, la pendenza di ricorsi contro i verbali di contestazione, la presenza di sentenze favorevoli, eventuali errori nella decurtazione del punteggio). Le verifiche condotte sugli elementi così acquisiti possono portare all’annullamento in autotutela del provvedimento di revisione. Nelle maglie delle garanzie procedimentali gli uffici svolgono dunque attività amministrativa, sulla quale non può essere negato il controllo nella sede propria davanti al giudice amministrativo.
4.5 Nel complesso sembrano quindi esservi molteplici e condivisibili ragioni a sostegno della giurisdizione amministrativa. La preferenza per questa opzione interpretativa deriva anche dalla necessità di concentrare presso un unico giudice tutte le questioni che riguardano l’esercizio delle medesime funzioni pubbliche, garantendo così anche sotto questo profilo l’interesse di livello costituzionale alla ragionevole durata del processo (art. 111 comma 2 Cost.).
5. Nel merito della controversia si possono formulare le seguenti considerazioni:
5.1 L’art. 126-bis comma 3 del codice della strada pone a carico dell’ANAG il compito di informare gli interessati circa le variazioni di punteggio. L’obbligo ha un contenuto preciso (“ogni variazione di punteggio”) ed è finalizzato a garantire a ciascun patentato la conoscenza in tempo reale della propria situazione per consentirgli di rimediare alla perdita dei punti. Una finalità secondaria, ma importante, della puntualità delle comunicazioni consiste nella riduzione della probabilità di azzardo morale da parte dei patentati: questi ultimi infatti, non essendo informati e quindi presumendo di poter disporre di un punteggio più elevato di quello effettivo, potrebbero avere una maggiore propensione ad accettare il rischio di infrazioni al codice della strada.
5.2 Alla comunicazione si collegano poi effetti giuridici di assoluto rilievo per i patentati, in quanto l’art. 6 del DM 29 luglio 2003 stabilisce che l’iscrizione a un corso di aggiornamento per il recupero dei punti non è possibile se non si è prima ricevuta la comunicazione della decurtazione del punteggio. Inoltre l’art. 126-bis comma 4 del codice della strada consente la frequenza ai corsi di aggiornamento solo finché il punteggio non sia esaurito. Dunque l’omessa o ritardata comunicazione limita effettivamente, o rende addirittura impossibile, il recupero dei punti perduti, e deve pertanto essere considerata illegittima, con riflessi vizianti sui provvedimenti successivi. Lo stesso si può affermare per le comunicazioni cumulative, che per le pregresse decurtazioni del punteggio equivalgono a comunicazioni tardive (v. ancora TAR Venezia Sez. III 3 novembre 2010 n. 5899; TAR Milano Sez. III 26 ottobre 2010 n. 7062; e inoltre TAR Torino Sez. II 14 gennaio 2010 n. 188).
5.3 L’importanza della tempestiva comunicazione delle variazioni di punteggio non esige però necessariamente l’utilizzo di modalità di inoltro che certifichino con valore legale la ricezione della lettera da parte del destinatario. Certamente l’utilizzo della raccomandata con avviso di ricevimento sarebbe lo strumento preferibile perché fornirebbe a tutte le parti coinvolte la certezza del buon fine della comunicazione, ma al riguardo possono essere considerate meritevoli di considerazione le preoccupazioni di ordine finanziario esposte dall’amministrazione. Finché il volume delle comunicazioni si manterrà sui livelli attuali (2,5 milioni all’anno) non appare ragionevole, nel bilanciamento degli interessi, far prevalere l’esigenza della certezza legale della comunicazione rispetto al costo a carico dell’amministrazione. Dunque, in attesa che venga introdotta una qualche forma di traslazione del costo sui destinatari della comunicazione, o che siano introdotte in via generalizzata forme certificate di comunicazione meno onerose, appare sufficiente l’utilizzo della posta normale con le garanzie fornite da un sistema di gestione come quello di Postel spa.
5.4 Questa soluzione organizzativa responsabilizza i destinatari delle comunicazioni, i quali dovranno dichiarare lealmente di aver avuto notizia della variazione di punteggio senza poter sfruttare automaticamente a proprio vantaggio l’assenza di un avviso di ricevimento. Da parte sua l’ANAG si libera dell’obbligo della comunicazione con la spedizione della lettera, ma poiché in questo modo rinuncia a verificare quello che accade in seguito deve anche accettare il rischio che per eventi al di fuori del proprio controllo la consegna non abbia luogo. Pertanto, se è possibile dimostrare che non vi è stata alcuna consegna, la spedizione della lettera diventa inefficace perché il titolare della patente di guida non è stato messo nella condizione di recuperare i punti persi.
5.5 Il mancato ricevimento della comunicazione potrà quindi essere eccepito solamente in due casi, ossia quando la stessa banca dati dell’ANAG ometta di indicare gli estremi della spedizione e quando i patentati indichino circostanze particolari in base alle quali si possa presumere che la consegna della comunicazione non sia mai avvenuta. Questa seconda fattispecie comprende eventi tra loro eterogenei e riferiti alla situazione specifica del destinatario (a titolo esemplificativo si potrebbero menzionare l’erronea registrazione dell’indirizzo nella banca dati dell’ANAG, eventuali cambi di residenza sopravvenuti e non ancora registrati, oppure il verificarsi di documentabili disservizi postali in un determinato ambito territoriale).
5.6 Nello specifico il ricorrente afferma di non aver ricevuto la comunicazione della variazione di punteggio relativa alla prima infrazione, quella contestata dalla Polizia stradale di Brescia il 23 settembre 2005. Tuttavia, poiché non è indicata alcuna circostanza che renda plausibile la tesi del mancato ricevimento, si deve riconoscere preminenza all’annotazione contenuta nella banca dati dell’ANAG, che registra la spedizione della comunicazione in data 20 dicembre 2005. In altri termini, poiché il ricorrente non dimostra l’esistenza di intralci o disservizi, si deve presumere che il sistema di consegna della comunicazione abbia funzionato regolarmente e che il ricevimento sia intervenuto secondo la procedura normale, ossia a breve distanza di tempo dalla spedizione. Cade quindi il motivo su cui è fondato il ricorso.
5.7 Occorre anche considerare, quale prova di resistenza del provvedimento di revisione della patente di guida, che la terza infrazione, contestata dalla Polizia stradale di Verona il 19 marzo 2009, ha prodotto una decurtazione di 6 punti comunicata con lettera spedita il 9 aprile 2009. A quella data, non essendo ancora stata comunicata la seconda e più grave decurtazione da cui è derivato l’azzeramento del punteggio, il ricorrente era nella condizione di frequentare un corso di aggiornamento per il recupero dei punti, che sarebbe stato utile anche per recuperare i punti persi con la prima infrazione.
6. In conclusione il ricorso deve essere respinto. Le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2011
Depositata in segreteria il 30/11/2011
