Il Patrocinio a spese dello Stato ed servizio giustizia ai cittadini. Tra rincari e risparmi (V. Esposito)

IL PATROCINIO A SPESE DELLO STATO ED SERVIZIO GIUSTIZIA AI CITTADINI. TRA RINCARI E RISPARMI

Disegno di legge di stabilità 2014 e schema di regolamento recante la determinazione per la liquidazione dei compensi per la professione forense

A cura di Vincenza Esposito

Dirigente Amministrativo Ministero Giustizia

La c.d. legge di stabilità rappresenta per antonomasia lo strumento della politica economica del Governo.

La sua elaborazione presuppone una approfondita analisi della situazione economica del paese onde meglio articolare, pur nei sempre più stringenti vincoli comunitari di convergenza economico – finanziaria, il piano delle misure da adottare da parte dello Stato quale agente economico. Pertanto, la composizione della manovra economica non appare riconducibile a mero strumento ragioneristico^[1] atteso che le scelte di intervento sottese non sono neutrali per sistema economico, per la gestione dei servizi, per le famiglie.

Dall’anno 2007, quando ancora era definita “legge finanziaria” ^[2], in via sperimentale, poi trasformata successivamente in programma permanente ad opera della legge finanziaria per il 2008^[3], l’elaborazione di tale disegno di legge è diventato il momento per una consapevole discussione politica funzionale sia alla definizione gli obiettivi e delle priorità da realizzare attraverso la spesa pubblica sia alla gestione responsabile delle risorse da parte delle amministrazioni^[4]. L’analisi sistematica delle strutture organizzative e delle procedure decisionali delle medesime è finalizzata, dunque, al miglioramento dei livelli di efficienza ed efficacia della macchina statale nella gestione della spesa pubblica. L’intero procedimento di “revisione della spesa pubblica” consente di identificare, infatti, quelle spese che non contribuiscono a raggiungere gli obiettivi affidati alle diverse amministrazioni o che li raggiungono solo in maniera inefficiente a fronte di costi molto più alti del necessario. Tale attività, purtroppo, ha finito per determinare spesso tagli lineari che han portato ad un calo della qualità dei servizi, atteso la difficoltà per comparti statali di erogare gli stessi al medesimo standard con minori disponibilità finanziarie, ovvero a difficoltà di accesso da parte delle famiglie alla fruizione dei servizi medesimi.  

Sarebbe, pertanto, opportuno che la spending review tornasse alle “origini” : non più solo macchina taglia – sprechi ma strumento per “aiutare il governo a darsi delle priorità, indicando quali capitoli di bilancio vanno definanziati e quali rifinanziati”^[5] abbandonando tagli lineari o semi lineari a favore di un duraturo miglioramento dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli amministrativi^[6].

E’ nel solco di tale brevissima premessa che vanno, per quanto di interesse, considerati gli interventi previsti per il settore giustizia nel testo del d.d.l. per la legge di stabilità 2014 così come da ultimo licenziato dal Governo ed approdato all’esame del Senato^[7].

Gli interventi previsti per il settore giustizia, notoriamente caratterizzato da criticità riconducibili ad eterogeni fattori nonostante l’efficienza del medesimo rappresenti un parametro privilegiato che determina il ranking internazionale di un Paese e l’attrattività degli investimenti internazionali^[8], hanno suscitato non poco malumore ritenendosi che, al netto del “gioco” tra la previsione di maggior entrate in uno ai minori esborsi, ne consegua una ulteriore minorata accessibilità al  servizio – giustizia^[9] con ben pochi riscontri sul piano dell’efficienza complessiva nella erogazione del servizio medesimo.

Gli aspetti salienti afferiscono non tanto e non solo all’introduzione di contributi obbligatori per la partecipazione ad esami e concorsi^[10] ma soprattutto al vertiginoso aumento del c.d. contributo forfettizzato ed alla sensibile riduzione dei compensi degli avvocati nei casi di patrocinio a carico dello Stato^[11] nelle modalità di seguito descritte.    

Se la legge di stabilità diventerà definitiva negli attuali termini, per effetto della modifica apportata all’art. 30, comma 1 del D.P.R. n. 115/2002^[12],  a far data dal primo gennaio 2014 l’importo della c.d. anticipazione forfettaria per i diritti, le indennità di trasferta e notifica eseguita ad istanza di parte passerà dall’attuale importo di euro 8 a euro 27^[13].  Il più che triplicato nuovo importo fa seguito ai numerosi incrementi che negli ultimi anni ha interessato il c.d. contributo unificato (esteso anche a controversie tradizionalmente esenti, come quelle del settore lavoro e famiglia^[14]) da calcolarsi sui vari scaglioni secondo il valore dichiarato della controversia^[15]. Ma proprio perché, a differenza di quest’ultimo, l’anticipo a forfait è “fisso”, il suo consistente aumento viene percepito come un “salasso” per le controversie di più basso valore^[16] che potrebbero ritenersi, a questo punto, antieconomiche da intraprendersi. L’effetto finale percepito non è tanto una possibile deflazione del carico giudiziario quanto la compressione degli spazi per la difesa giudiziaria a scapito di cittadini meno abbienti.

L’incremento delle entrate stimato in circa 44 milioni di euro dovrebbe consentire l’assunzione di circa 330 magistrati già vincitori di concorso.

Su quanto le sole assunzioni del personale magistratuale possano giovare all’efficienza dell’intero sistema giustizia caratterizzato dal progressivo depauperamento di risorse strutturali e di personale amministrativo a causa del blocco del turn over a cui si aggiunge il palpabile disagio delle restanti unità lavorative riconducibile ad una pluralità di fattori concomitanti (demotivazione che deriva dal trattamento economico ritenuto insoddisfacente, inesistente possibilità di evoluzione della carriera rispetto alla qualifica professionale di iniziale appartenenza, ragioni anagrafiche alle quali va ricondotta la pressoché nulla propensione all’utilizzo dei sistemi informatici) è più che lecito dubitare.  

Il disegno di legge in esame propone la riduzione di un terzo dei compensi agli avvocati che svolgono incarico con patrocinio a carico dello Stato in materia penale di cui al D.P.R.n. 115/2002 T.U.S.G. con la previsione contenuta nell’art.106 bis ^[17] destinato ad operare per le liquidazioni che verranno disposte dal giudice dopo l’entrata in vigore della legge di stabilità anche per i procedimenti già definiti. L’abbattimento degli importi liquidati con effetto retroattivo comporterà un risparmio di spesa annuo conseguito sul relativo capitolo delle spese di giustizia ( cap. 1360) stimato in circa dieci milioni di euro.

La prevista decurtazione sugli importi liquidati dal magistrato riapre il dibattito sull’istituto del patrocinio a spese dello Stato quale strumento volto a garantire la assistenza dei non abbienti senza mortificare le aspettative della classe forense. 

Per dar effettività al precetto costituzionale di cui all’art.24, terzo comma^[18], strettamente collegato a quello di uguaglianza sostanziale sancito nell’art. 3, secondo comma, ^[19] nonché alla risoluzione emessa dal Comitato del Ministri del Consiglio d’Europa sull’assistenza giudiziaria^[20], lo Stato poteva far ricorso a tre soluzioni:

–          istituzione di un ufficio pubblico costituito da professionisti abilitati all’esercizio della professione forense ma retribuiti dallo Stato (come ad es. l’assistenza giudiziale dello Stato, degli Enti pubblici  da parte dell’Avvocatura, avvocati dell’INPS, etc) per la tutela “dei poveri”^[21], simile a quanto istituito da Urbano Rattazzi a seguito dell’unità d’Italia^[22] ;

–          creazione di un “gratuito patrocinio” per cui lo Stato esonera il non abbiente dal pagamento delle spese erariali necessarie per adire la giustizia ed impone, al tempo stesso, agli avvocati del libero foro di  prestarvi assistenza in maniera del tutto gratuita^[23];

–          disciplinare il “patrocinio a spese dello stato” quale forma intermedia tra le due sopra accennate per cui, senza istituire un ufficio pubblico di avvocatura, la difesa del non abbiente sarà curata da un avvocato del libero foro retribuito dallo Stato con fondi specifici stanziati sul relativo capitolo di bilancio (cap. 1360).

Con la legge 30 luglio 1990 n. 217 (integrata con regolamento approvato con d.m. 30.11.1990 n. 327^[24]), dopo le condanne da parte dell’Europa ^[25] venne adottata tale ultima soluzione nel processo penale e civile per risarcimento danni e restituzioni derivanti da reato^[26] abbandonandosi definitivamente l’idea di istituire pubblici uffici sia per la “tenace opposizione della classe forense” ^[27] sia per l’oggettiva difficoltà di reperire in tempi brevi un numero di soggetti qualificati per dar vita ad un corpo specializzato di funzionari pubblici^[28].  

Tale ultima soluzione è stata adottata dal nostro legislatore con il T.U.S.G. del 2002 per la generalità dei processi ma, come è stato opportunamente sottolineato, la concreta realizzazione dei diritti sottesi all’istituto ha dovuto ben presto far i conti con la realtà economica e sociale del Paese, con il rischio che gli stessi “vengano confinati in un ambito meramente metafisico” ^[29].

Lo sfondo in cui si è dispiegato l’istituto in esame, infatti, è risultato affatto agevole e basti al riguardo pensare sia all’ indirizzo dato agli uffici giudiziari^[30] per il contenimento delle spese di giustizia, stimolando magistrati e funzionari amministrativi a introdurre “buone prassi di gestione” per la razionalizzazione delle spese, esortandoli al rigoroso rispetto del reticolo normativo per ogni fase di attività che determini esborso per l’erario ma soprattutto alle progressive riduzioni degli stanziamenti nei bilanci per le spese di giustizia ^[31].

La “sforbiciata” che l’esecutivo propone di introdurre con la legge di stabilità va ricondotta a tale generale quadro di riferimento.

Al contempo, vanno lette le altre norme che regolano la liquidazione dei compensi in caso di patrocinio a spese dello Stato^[32] unitamente a quanto disposto con DM n.140/2012 del Ministero della Giustizia ^[33] e, soprattutto, con quanto prevede lo schema del decreto ministeriale da ultimo elaborato^[34] ( presentato al Consiglio di Stato in data 7 ottobre u.s.) ad attuazione della nuova disciplina dell’ordinamento professionale forense^[35].

Dal complessivo quadro normativo di riferimento emergerebbe che i compensi per il patrocinio a spese dello Stato verranno liquidati in materia penale parametrandoli al tariffario forense vigente ridotto del 30% eliminando la parificazione tra civile e penale introdotta dal DM 140/2012 che, comunque, doveva già ritenersi non più applicabile agli avvocati sin dal momento dell’entrata in vigore della legge n. 247 del 2012^[36]. I parametri determinati con il nuovo regolamento approvato dal Ministero della Giustizia su proposta del CNF^[37] determinerebbero compensi che, pur migliorativi del DM sopra menzionato, resterebbero inferiori al previgente sistema delle “tariffe” e dell’indicazione dei valori medi delle medesime di cui all’art. 82 DPR n. 115/2002. 

Ad ogni buon conto, non va sottaciuto che il Consiglio di Stato, pur nell’esprimere parere favorevole allo schema del decreto ministeriale ^[38], ha ritenuto di dover intervenire con proprie e diverse valutazioni sulla minore riduzione prevista per le liquidazioni sul gratuito patrocinio penale rispetto al civile condividendo solo in parte le ragioni del minore abbattimento esposte nella relazione illustrativa al regolamento medesimo quali la specificità dell’attività difensiva in un ambito che investe la tutela dei diritti fondamentali costituzionalmente garantiti quali la libertà e la dignità della persona. Non è apparso, quindi, al Collegio ragionevole l’assunto volto a ricondurre il minore abbattimento alla ritenuta maggiore “dignità” dell’attività difensiva nel settore giudiziale penale.

Pertanto, si è suggerito un ridimensionamento del parametro in misura pari al 5/10 % in maniera tale da soddisfare anche le esigenze di bilancio prospettate dall’Ufficio di Bilancio del Ministero della Giustizia che opportunamente ha fatto rilevare come la proposta del CNF, eliminando la riduzione  del 50 %  prevista anche per il patrocinio penale dal D.M. 140/2012, determinava  un “rilevante aggravio di oneri connessi alla liquidazione dei compensi …. che darebbe luogo a pesanti ripercussioni sull’ordinaria attività processuale e formazione di ulteriori debiti, in mancanza di adeguate integrazioni di risorse sul cap. 1360”.

In tal senso, Palazzo Spada ritiene non compromesse le finalità di garanzia della indipendenza e della autonomia degli avvocati nonché di cura ed efficacia della prestazione professionale.

Da ultimo, ma non da ultimo in ordine di rilevanza, la stessa Corte Costituzionale ha affermato che la riduzione dei compensi degli avvocati non incide “in senso limitativo all’accesso dei cittadini alla giustizia e, quindi, al loro diritto di difesa” anzi a rigor di logica “ la riduzione dei compensi degli avvocati dovrebbe al contrario, condurre ad un allargamento del ricorso alle vie giurisdizionali”^[39]     

Se quindi lo schema di regolamento ed il disegno di legge di stabilità 2014 sarebbero in sintonia quanto a “sforbiciate” sui compensi non ritenendosi intaccate dignità professionale da un lato ed accessibilità al servizio giustizia dall’altro, i commenti espressi al disegno di legge sulla finanziaria dalla classe forense^[40] son si tutt’altro tenore manifestano la preoccupazione che, ove l’istituto tornasse ad esser quasi un munus onorificum, il cittadino non abbiente troverebbe sempre maggiori difficoltà ad ottenere una difesa efficace e professionalmente qualificata.

Sul fronte del “cittadino”, ad ogni modo, è opportuno ricordare che ai continui aumenti del contributo unificato e dei diritti da versare non fa riscontro l’immediato innalzamento della soglia della “non abbienza”^[41].

Non vanno, inoltre, sottaciute da un lato le difficoltà per i beneficiari di ottenere il provvedimento di liquidazione da parte del giudice dei compensi spettanti ovvero di incassare gli importi liquidati ^[42], dall’altro i farraginosi meccanismi individuati dallo stesso T.U.S.G. per l’eventuale recupero delle somme anticipate dallo Stato^[43], rendono particolarmente onerosa la gestione dell’intero istituto da parte degli uffici giudiziari.       

Il rischio che alla luce delle considerazioni sopra brevemente esposte si crei un vulnus nella democrazia del paese è stato espresso anche nell’interpellanza urgente presentata alla Camera ^[44] evidenziandosi che per restituire forza, dignità ed efficienza al sistema giudiziario servono soprattutto risorse da reperire sia eliminando sacche di spesa pubblica improduttiva sia riversando nel settore della giustizia la gran parte delle risorse del Fondo Unico della giustizia^[45] e non solo un terzo come ad oggi previsto. La Commissione giustizia nel parere reso il 9 luglio 2013 sul cosiddetto decreto-legge “del fare”^[46] ha posto una condizione volta a portare da un terzo alla metà le risorse del fondo unico da destinare alla giustizia, in quanto appare incomprensibile la ragione per la quale un settore fortemente in crisi non debba essere il beneficiario principale di quelle stesse risorse che il medesimo settore produce. Lo stato di grave crisi del settore giustizia, infatti, richiede immediati e non più rinviabili investimenti in mezzi, strumenti e personale per cui viene sollecitato il Governo alla adozione di tutte le iniziative di sua competenza per incrementare sensibilmente (non meno del cinquanta per cento) la quota del Fondo Unico da destinare al settore della giustizia.

Il reperimento di risorse resta, dunque, la via maestra per venire incontro alle aspettative di tutti i protagonisti in gioco a vario titolo coinvolti : lo Stato, portatore dell’esigenza di contenere la spesa pubblica individuando strategie per l’erogazione di servizi a costi contenuti senza intaccarne gli standard qualitativi, le classi più deboli, con l’esigenza di ottenere l’accesso alla giustizia a condizioni di parità, la classe forense con l’aspettativa di non vedersi ridurre le prospettive di lavoro e della conseguente dignitosa e celere retribuzione.