LITE SUI RIMBORSI ELETTORALI. È COMPETENTE IL GIUDICE ORDINARIO?
Cassazione, sez. Unite, 23 aprile 2012, n. 6331
Vertendosi in materia di diritti soggettivi, le controversie aventi ad oggetto il rimborso delle spese per le consultazioni elettorali per la nomina dei rappresentati italiani al Parlamento Europeo rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione del principio costituzionale secondo cui a tutti è assicurata la tutela giurisdizionale dei propri diritti ed interessi legittimi, e che il potere di contestazione del piano di ripartizione effettuato dall’Ufficio di Presidenza, riconosciuto dal regolamento della Camera dei deputati 26,07.94, ha carattere di mero rimedio interno di verifica della regolarità dell’espletamento della procedura di quantificazione e ripartizione dei contributi.
Cassazione, sez. Unite, 23 aprile 2012, n. 6331
(Pres. Canevari – Rel. Mammone)
Ritenuto in fatto e diritto
1.- Con ricorso presentato al Tribunale civile di Roma in data 27.08.07, il movimento politico “Il Cantiere”, in persona del legale rappresentante on. A..C. , esponeva di essere successore dell’Associazione “I Riformatori per l’Ulivo” già rappresentata dallo stesso on. C. , la quale aveva dato luogo, assieme al partito “Italia dei valori” alla alleanza politico-elettorale “Lista Di Pietro – Cicchetto” presentatasi alle elezioni Europee del giugno 2004, avente come obiettivo il raggiungimento di scopi comuni, quali il conseguimento della rappresentanza parlamentare e della conseguente ripartizione dei rimborsi elettorali. La formazione politica “I Riformatori per l’Ulivo”, proseguiva l’esponente, nell’ambito dell’alleanza aveva conseguito l’elezione di due rappresentanti al Parlamento Europeo ed aveva trovato prosecuzione giuridica nel movimento “Il Cantiere”, il quale, avendo cosi acquisito legittimazione per l’attribuzione dei rimborsi elettorali, aveva richiesto alla Camera dei deputati la corresponsione della metà dell’importo dei rimborsi elettorali di pertinenza della “Lista Di Pietro – Cicchetto”.
Essendo stata respinta la richiesta, detto movimento politico, illustrati i titoli che legittimavano la sua istanza, chiedeva al Tribunale l’emissione di decreto ingiuntivo per il pagamento della somma di Euro 1.642.040,67 nei confronti della Camera dei Deputati, quale organo istituzionale chiamato ad effettuare i rimborsi elettorali.
2.- Concesso il decreto ingiuntivo, proponeva opposizione la Camera dei deputati in persona del suo Presidente e, in via preliminare eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice adito, sostenendo che la ripartizione e l’erogazione dei rimborsi elettorali per l’elezione del Parlamento Europeo non è assoggettabile al controllo dell’autorità giudiziaria; nel merito chiedeva il rigetto della domanda e chiamava in giudizio il “Movimento politico Italia dei Valori”, percettore dei contributi. Nel giudizio di opposizione si costituiva la “Associazione Italia dei Valori”, che aderiva all’eccezione di carenza di giurisdizione.
3.- Rigettata la richiesta di provvisoria esecuzione e disposto dal giudice rinvio per la precisazione delle conclusioni, “Il Cantiere” ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, cui ha risposto la Camera dei deputati con controricorso. È intervenuto nel giudizio per regolamento di giurisdizione il Movimento politico “Italia dei Valori”. Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte.
Il richiedente Movimento politico “Il Cantiere” ha depositato memorie.
4.- Preliminarmente deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità del regolamento, proposta da Italia dei Valori, secondo la quale in punto di giurisdizione si sarebbe creato il giudicato dopo la pronunzia del giudice monocratico del Tribunale adottata il 22.07.08.
In quella sede, il giudice, investito della richiesta di provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo, con ordinanza riservata ritenne esistente la propria giurisdizione, rigettò l’istanza ed emanò provvedimenti di carattere ordinatorio. Da tale passaggio processuale non deriva la preclusione al regolamento di giurisdizione prevista dall’art. 41, c. 1, c.p.c., atteso che tale norma consente il regolamento in questione ove il giudizio di merito sia pendente e non sia stato interessato da sentenza di merito, anche riguardate il solo punto della giurisdizione (S.u. 7.03.07 n. 5193 e 5.05.06 n. 10315).
Non essendo nella specie intervenuta sentenza ed avendo l’affermazione della giurisdizione un carattere meramente interlocutorio, deve ritenersi infondata l’eccezione di inammissibilità.
5.- La difesa della Camera dei deputati, secondo quanto affermato nel giudizio di merito e ribadito nel controricorso odierno, sostiene che il regolamento previsto dall’art. 20 bis della legge n. 515 del 1993 ha la stessa natura dei regolamenti di organizzazione delle Camere previsti dall’art. 64 della Costituzione e legittima l’autodichia della Camera dei deputati. Conseguentemente, la “istanza” all’Ufficio di Presidenza della Camera costituirebbe l’unico rimedio concesso agli interessati contro le modalità di ripartizione dei contributi elettorali stanziati nel bilancio della Camera dei deputati; il ricorso al giudice ordinario avrebbe, invece, ad oggetto solamente le controversie insorte tra i componenti dei movimenti e partiti politici per la ripartizione dei contribuiti attribuiti dalla Camera.
La parte ricorrente contesta tale impostazione, sostenendo che il regolamento in questione non è partecipe della natura giuridica dei regolamenti previsti dall’art. 64 della Costituzione, ma assolve esclusivamente alla funzione di dettare la procedura per l’attribuzione dei rimborsi, riconoscendo ai soggetti politici interessati un rimedio endoproccdimentale per la decisione delle controversie attinenti i singoli passaggi procedurali, ma non esclude la possibilità di far ricorso alla giurisdizione per la tutela dei diritti dagli stessi vantati.
6.- In tema di contributi statali alle spese sostenute dai partiti in occasione delle consultazioni elettorali, queste Sezioni unite con la sentenza 15.03.99 n. 136 hanno enunziato una serie di principi cui il Collegio intende dare continuità, atteso che la loro affermazione ha un carattere sostanziale che va oltre il caso specificamente esaminato (attribuzione dei contributi per le elezioni regionali, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 195 del 1974 e della legge n. 659 del 1981).
Le Sezioni unite nel 1999, di fronte al sistema, per molti versi analogo a quello odierno, presente nella l. 2.05.74 n. 195, in cui l’attribuzione dei contributi era rimessa al Presidente della Camera dei deputati, secondo una disciplina dettata da apposito regolamento della Camera dei deputati, escluse che nella fattispecie esistesse un caso di giurisdizione domestica (o autodichia) della Camera dei deputati con funzione di giudice esclusivo dell’Ufficio di Presidenza e ritenne che il ricorso a quest’ultimo avesse carattere di rimedio meramente interno, rivolto all’organo cui era demandata l’erogazione del contributo, al fine di sollecitare l’eventuale esercizio del potere di autotutela. La previsione di tale rimedio non era, quindi, preclusiva della facoltà, per il soggetto interessato, di adire successivamente l’autorità giudiziaria ordinaria, secondo i generali principi sanciti dalla Costituzione.
In sintesi, gli argomenti adottati a sostegno di questa tesi erano i seguenti: a) la tutela giurisdizionale costituisce principio cardine dell’ordinamento (artt. 24 della Costituzione), di modo che eventuali ipotesi di autodichia (intesa come capacità dell’istituzione di decidere con proprio ed esclusive) giudizio ogni controversia attinente l’esercizio delle proprie funzioni) debbono essere previste espressamente da norme di rango costituzionale; b) la norma che nella specie interessava la fattispecie (art. 4 della legge n. 195 del 1974, per il quale le eventuali controversie erano decise dagli uffici di presidenza delle Camere), essendo inserita in una legge ordinaria, non acquisiva superiore legittimazione dal fatto che il procedimento di sua attuazione fosse fissato con regolamento della Camera dei deputati; c) il regolamento in questione non era, intatti, riconducibile all’art. 64 della Costituzione, essendo non diretto a disciplinare le funzioni proprie della Camera, ma destinato ad una funzione servente e subordinata, che ne comportava la caducazione al venir meno della norma di legge che ne prevedeva l’emanazione; d) l’elevazione dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati ad esclusivo giudice in materia di controversie sui contributi per le spese elettorali avrebbe violato il principio affermato dall’art. 102, c. 2, Cost. che vieta l’istituzione di giudici speciali.
La difesa erariale ritiene tuttavia normativamente superati questi principi per il mutamento del quadro normativo. Gli artt. 1 e seguenti della legge 2.05.74 n. 195, con riferimento alla quale fu adottata la precedente sentenza n. 136 del 1999, furono infatti abrogati e sostituiti dalle disposizioni della legge 3.06.99 n. 157. Inoltre, sulla base degli artt. 9 e 16 della legge 515 del 1993, richiamati dalla legge n. 157, il sistema attuale prevede che la Camera eroghi i contributi elettorali per le elezioni Europee gestendo risorse proprie, atteso che le spese connesse provengono da “apposito capitolo per memoria” istituito nello stato di previsione del Ministero del Tesoro (art. 10 c. 2). Trattandosi, dunque, di fondi propri della Camera alla stessa competerebbe un potere regolamentare proprio, ricollegabile a quello previsto dall’art. 64 della Costituzione.
7.- Tale obiezione impone una ricostruzione del quadro legislativo in cui va ad inserirsi la controversia ora in esame. La materia del rimborso delle spese sostenute da partiti e movimenti politici in occasione delle consultazioni elettorali è regolata dalla l. 3.06.99 n. 157, recante “nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici”.
L’art. 1 di questa legge prevede che “È attribuito ai movimenti o partiti politici un rimborso in relazione alle spese elettorali sostenute per le campagne per il rinnovo del Senato della Repubblica e della camera dei deputati, del Parlamento Europeo e dei consigli regionali” (e. 1), e che “l’erogazione dei rimborsi è disposta, secondo le norme della presente legge, con decreti del Presidente della Camera dei deputati, a carico del bilancio interno della Camera dei deputati, per quanto riguarda il rinnovo della Camera dei deputati, del Parlamento Europeo e dei consigli regionali, nonché per i comitati promotori dei referendum nei casi previsti dal c. 4. Con decreto del Presidente del Senato della Repubblica, a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica, si provvede all’erogazione dei rimborsi per il rinnovo del Senato della Repubblica. I movimenti o partiti politici che intendano usufruire dei rimborsi ne fanno richiesta, a pena di decadenza, al Presidente della Camera dei deputati o al Presidente del Senato della Repubblica, secondo le rispettive competenze, entro dieci giorni dalla data di scadenza del termine per la presentazione delle liste per il rinnovo degli organi di cui al c. 1” (c. 2).
Il successivo art. 2, sotto la rubrica Squisiti per partecipare al riparto alette somme, prevede che “La determinazione degli aventi diritto alla ripartizione dei fondi di cui all’articolo 1 della presente legge e dei criteri di riparto dei fondi medesimi, ad eccezione degli importi di cui al comma 5 bis dello stesso art. 1 [il riferimento è ai fondi previsti per il rimborso delle spese sostenute per l’elezione nella circoscrizione èstero] è disciplinata dagli artt. 9 e 16 della l. 10.12.93 n. 515 e dall’art. 6 della l. 23.02.95 n. 43”.
8.- La legge n. 515 del 1993, appena menzionata, enunzia i criteri per la ripartizione dei fondi per il rinnovo del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati (art. 9) e per i rimborsi per le elezioni Europee (art. 16, c. 3). In particolare, l’art. 20 bis, ad essa aggiunto dalla l. 15.7.94 n. 448, sotto la rubrica Regolamenti di attuazione, prevede che “il Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica e l’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati approvano appositi regolamenti per l’attuazione, nelle parti di rispettiva competenza, della presente legge”.
L’art. 1 del regolamento adottato dalla Camera dei deputati con delibera del 26.07.94 (G.u. 27.7.94 n. 194), dopo aver statuito che l’Ufficio di Presidenza, entro 60 gg. dalla prima riunione delle nuove Camere, approva il piano di ripartizione dei contributi, sulla base dei criteri di cui all’art. 9, c. 3, della legge n. 515 (c. 1), prevede che “gli interessati che intendano contestare il piano di ripartizione di cui al c. 1 propongono motivata istanza all’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati entro 30 gg. dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale” (c. 2), e che lo stesso Ufficio di Presidenza “sentiti gli interessati ove ne facciano richiesta, decide entro venti giorni dalla scadenza del termine di cui al c. 2” (c. 3).
9.- Questa disciplina legislativa, analoga per schema a quella della legge n. 195 del 1974 (la quale assieme alla successiva legge 18.11.81 n. 659 costituiva il corpus normativo preso in esame dalla sentenza n. 166 del 1999), reca testuali puntualizzazioni circa i poteri degli Uffici di Presidenza delle Camere per la distribuzione dei contributi (v. n. 8 che precede), alla luce delle quali la tesi della difesa della Camera dei deputati, negatoria della giurisdizione ordinaria, appare derivare da un fraintendimento circa la natura del regolamento della Camera 26.07.94 in forza del quale avviene l’attribuzione dei contributi elettorali.
È noto che l’autodichia della Camera dei Deputati trova la sua base istitutiva nell’art. 64 della Costituzione, ovvero in una fonte normativa strumentale alla tutela dell’autonomia e della sovranità delle Assemblee parlamentari (S.u. 27.05.99 n. 317). I regolamenti che sono espressione di tale prerogativa sono, pertanto, esclusivamente quelli previsti dall’art. 64, c. 1, Cost., e cioè quelli adottati direttamente dall’Assemblea di ognuna delle due Camere “a maggioranza assoluta dei suoi componenti” (Corte cost. 6.08.85 n. 154, e, con riferimento alle disposizioni regolamentari che ognuno di tali organi ritenga più opportune per garantire una corretta gestione delle somme affidate ai rispettivi tesorieri, Corte cost. 24.06.81 n. 129).
Nel caso di specie il regolamento invocato dalla difesa erariale è adottato in forza dell’art. 20 bis della legge n. 515 del 1993 e, quindi, non per determinazione a maggioranza dei componenti della Camera, ma per iniziativa dei Consigli di Presidenza del Senato e dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati, cui è demandata l’approvazione di “appositi regolamenti per l’attuazione, nelle parti di rispettiva competenza, della presente legge”. Ed infatti, il regolamento adottato il 26.07.94 è autoqualificato “regolamento di attuazione della legge 10 dicembre 1993, n. 515, recante disciplina delle campagne elettorali per le elezioni alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica”.
La norma regolamentare invocata non è, dunque, partecipe né della natura giuridica dei regolamenti previsti dall’art. 64 Cost., né delle prerogative costituzionali a questi riconosciute.
Tale impostazione legislativa rende evidente che i fondi destinati ai contributi elettorali, nella specie, pur rientrando nel bilancio della Camera dei deputati, non sono pertinenti all’attività istituzionale delle Assemblee parlamentari, ma ricoprono una funzione strumentale all’esercizio di quell’attività.
10.- In conclusione, ribadendo i principi già affermati da queste Sezioni unite, deve affermarsi che, vertendosi in materia di diritti soggettivi, le controversie aventi ad oggetto il rimborso delle spese per le consultazioni elettorali per la nomina dei rappresentati italiani al Parlamento Europeo rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione del principio costituzionale secondo cui a tutti è assicurata la tutela giurisdizionale dei propri diritti ed interessi legittimi, e che il potere di contestazione del piano di ripartizione effettuato dall’Ufficio di Presidenza, riconosciuto dal regolamento della Camera dei deputati 26,07.94, ha carattere di mero rimedio interno di verifica della regolarità dell’espletamento della procedura di quantificazione e ripartizione dei contributi.
11 – Le spese del presente regolamento debbono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
La Corte, pronunziando sul ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e compensa le spese del presente giudizio.
